среда, 21 июля 2010 г.

Системный проект «электронного правительства» - о делопроизводстве и документообороте

13 июля 2010 года на заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления был утвержден многострадальный Системный проект формирования инфраструктуры электронного правительства (спасибо Виктору Гридневу за выложенный текст одобренного варианта Системного проекта, см. http://www.gridnev.info/?p=209 ).

Не у каждого хватит сил на то, чтобы одолеть 88-страничный документ (каждая страница которого обошлась государству почти в миллион - куда дороже золота), поэтому предлагаю вниманию читателей некоторые яркие его фрагменты, затрагивающие вопросы делопроизводства (сохранена орфография оригинала, выделение фрагментов текста - моё).

«Работа любого учреждения или предприятия не возможна без организации не только обмена документами в электронной и/или традиционной форме, но и организации так называемого «документооборота». Очевидно, что само понятие «документооборот» имеет более широкий смысл, чем понятие обмен документированной информацией. Собственно под документооборотом обычно подразумевается процесс, описывающий весь жизненный цикл документа, начиная с момента его создания до момента его уничтожения или сдачи в архив на вечное хранение. Если процессы создания, обработки, обмена и временного хранения документов в электронной форме в той или иной форме регламентируются действующими нормативными актами, то вопросы архивного хранения документированной информации регулируются законодательством об архивном деле в Российской Федерации, которое ориентировано в настоящее время исключительно на учет и хранение документов в бумажной форме. Без внесения соответствующих изменений в данные нормативные акты полноценное функционирование электронного правительства также невозможно» (стр.42)

Юридическая значимость электронного документа (стр.47-48)

«Несмотря на функциональную тождественность бумажных и электронных документов (информация на материальных носителях, зафиксированная и оформленная в установленном порядке), существуют принципиальные различия в способах обеспечения их аутентичности, адресности [это что ещё за зверь такой? - Н.Х.] и неотказуемости, обусловленные техническими и культурными причинами.

Это определяет необходимость законодательного определения правового статуса электронных документов, в том числе:

  • Необходимо установить правовые критерии признания электронного документа юридически значимым (см. ниже). Не следует устанавливать общих требований к методам обеспечения юридической значимости электронных документов. Необходимым условием признания юридической значимости электронного документа в общем случае не может являться использование цифровой подписи, наличие сертификата ключа подписи определенного вида, определенный тип используемых программно-аппаратных устройств, использование сертифицированных средств и т. п.

  • Необходимо предусмотреть ответственность за умышленное уничтожение электронных документов или их реквизитов [ответственности за уничтожение или порчу документов «вообще», видимо, недостаточно – Н.Х.], обеспечивающих качество юридической значимости электронного документа.

  • Необходимо определить и стандартизовать основные типы файлов, используемых для обработки, хранения и передачи документированной электронной информации в целях обеспечения их адекватного отображения у всех участников электронного документооборота и взаимного обмена документированной информацией в рамках деятельности электронного правительства. Данный перечень должен носить открытый характер. Законодательно должны быть предусмотрены меры, направленные на обеспечение доступности к информации в случае исключения каких-либо файловых типов из данного перечня.

  • Необходимо разработать и закрепить законодательно порядок осуществления третьей независимой стороной [почему это же не могут делать любые организации, особенно когда дело касается выпущенных ими же документов? – Н.Х.] процедур перевода документов из традиционной бумажной формы в электронную и наоборот, в том числе, и в случаях, когда документ изначально был создан и существовал до момента перевода исключительно в электронной форме.

Качество юридической значимости в рамках очно-бумажного [слово-то какое! – Н.Х.] документооборота реализуется через систему реквизитов (неотъемлемых составляющих документа), обеспечивающих фиксацию и сохранность юридических фактов, сведения о которых зафиксированы в документах, а также возможности их использования в качестве доказательств. Реквизиты, независимо от того, какими техническими, правовыми и организационными средствами они реализуются [непонятно, но здорово! – Н.Х.], обеспечивают следующие необходимые составляющие правового содержания документов и данных:...

4. Фиксация правового статуса органов власти — в бумажных документах реализуется, например, в форме углового штампа [продольный штамп, видимо, "не прокатит". Вспоминается: "Я с детства не любил овал. я с детства угол рисовал..." - Н.Х.] с гербом Российской Федерации [ведомственные эмблемы долой! - Н.Х.], указанием контактных данных, проставлением штампа или гербовой печати ведомства. В электронной форме адекватным аналогом является ведение электронных реестров [ничего себе "адексватный аналог"! - Н.Х.] органов государственного и муниципального управления.

5. Подтверждение места и времени издания документа. Для поддержания данного реквизита необходимо наличие выделенного субъекта - доверенной третьей стороны

Электронный нотариат (стр.55-56)

«Значительная часть унаследованных правоустанавливающих и правоподтверждающих документов существует в бумажном виде, и для их перевода в электронный вид требуются технологические (сканирование, распознавание и др.) и организационно-правовые процедуры, сохраняющие качество их юридической значимости.

Традиционно такого рода правовые действия выполняются институтом нотариата, в связи с чем необходимо сформировать соответствующие институты и практику, обобщив законодательство Российской Федерации о нотариате на случай электронных документов.

Необходимо также закрепить на уровне федерального закона возможность заверения эквивалентности бумажных и электронных копий [просто создания заверенных копий «старым дедовским способом» почему-то недостаточно – Н.Х.] документов по месту работы или проживания, с помощью удостоверяющих центров сертификатов ЦП, органами государственной власти, а также гражданином или организацией самостоятельно (механизм ответственного декларирования гражданином определенных юридических фактов). Необходимо на уровне правительственного акта закрепить формы заверения (ответственного декларирования) эквивалентности бумажных и электронных копий документов, допустимые в зависимости от правового содержания документов.

Необходимо изучить возможность хранения электронных копий бумажных документов в электронном виде у самих граждан и организаций (виртуальный личный сейф) [видимо, хранить просто на носителях электронные копии, - даже заверенные самой замечательной ЭЦП. – ну никак невозможно, только в сейфе. – Н.Х.]. Виртуальный сейф представляет собой государственную или частную ИС, позволяющую гражданам или организациям хранить в электронной форме заверенные электронные копии документов, а также предоставлять доступ к ним органам власти, коммерческим организациям, третьим лицам для проверки наличия у гражданина или организации определенных юридически значимых статусов.»

И так далее...

Источник: Системный проект
http://www.slideshare.net/gridnev/2010-4726575?from=embed

19 комментариев:

  1. Вопрос, может кто знает, где есть формулировка "Юридическая значимость электронного документа" ?
    Что это такое? Это тоже само что и "юридическая сила" или нет? А то по тексту фраза присутствует, а вот что за собой несет однозначного понимания нет.

    ОтветитьУдалить
  2. Одни новостные каналы пишут «одобрен», другие «утвержден» Системный проект. И ни один канал не называет номера протокола (решения) или т.п. Возникает законный вопрос о легитимности «Системного проекта». Что это? Бумажка на 88 листах? Да сколько таких бумажек разбросано по кабинетам Минсвязи, в мусорных бачках… и не сосчитаешь :)) И на этом фоне «юридическая значимость электронного документа». Да этот «термин» сами ИТ-шники и придумали, чтоб «самоутверждаться» :))

    ОтветитьУдалить
  3. Анонимный>> ...где есть формулировка "Юридическая значимость электронного документа" ?

    Общепринятых хороших определений понятий «юридическая сила» и «юридическая значимость» нет. Так, в ГОСТ Р 51141 дано неконструктивное определение «25. юридическая сила документа: Свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления» - непонятно ни что это за свойство, ни что это за «установленный» (кем и какой?) порядок оформления.

    Если определения получше, например: «ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ─ понятие, которым охватывают: а) объективное свойство всякого правового акта, выражающееся в его способности вызывать юридические последствия; б) реальное функционирование (наступление) этих последствий; в) сопоставительное свойство правового акта, выражающее характер его иерархичности во всей системе правовых актов.», http://window.edu.ru/window_catalog/pdf2txt?p_id=23553&p_page=14

    А вот парочка определений юридической значимости:

    «Юридическая значимость электронного документа – признак документа, позволяющий ссылаться на него как на имеющий юридическую силу, и использовать данный электронный документ для обоснования своих действий либо защиты своих прав в судебном порядке.»
    http://wiki.elrussia.ru/index.php/Юридическая_значимость_электронного_документа

    «Юридически значимый электронный документ – это электронный документ, обладающий такими свойствами, что права и обязательства каждой из сторон, вытекающие из этого электронного документа, защищены действующим законодательством»
    http://www.ecm-journal.ru/docs/O-juridicheskojj-sile-ehlektronnykh-dokumentov.aspx

    В самом Системном проекте есть (помимо приведенного выше в посте) ещё один фрагмент, практически определяющий понятие юридической значимости: «Принцип юридической значимости учетных данных в электронном виде. Данный принцип предполагает обеспеченную нормативно, организационно и технологически возможность непосредственного использования учетных данных в электронном виде для установления прав и обязанностей, юридических фактов или статусов без выполнения иных юридических действий по проверке или подтверждению данных, кроме проверки источника их получения.» (стр.31)

    В общем, разнобой. Не претендуя на научность, я бы так разграничила эти понятия: юридическая сила – возможность использовать документ без каких-либо проволочек и споров (пример: законы, нормативные акты, решения государственных органов и т.д.). Юридическая значимость – потенциальная возможность использовать документ для отстаивания своих интересов, которая может и не реализоваться. К юридически значимым я бы отнесла все документы, которые суд или государственный орган с приличной вероятностью примут в качестве доказательства (а уж какую доказательную силу суд им придаст – это уже другой вопрос).

    ОтветитьУдалить
  4. Коллеги, просто посмотрите указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред.), если удастся что-то найти - отлично! Но использовать "пыль" в виде всяких там wiki, ecm-journal - явный перебор :). Да к тому же сам Системный проект является ничем иным как "толстой" бумажкой невесть чем утвержденный (да и утвержденный ли?)

    ОтветитьУдалить
  5. Вот новость так новость: Москва. 19 июля 2010. INTERFAX.RU – Совет Федерации одобрил законопроект, вносящий в законодательство понятие "электронный документ". Сенаторы на заседании в понедельник внесли соответствующие поправки в ряд законодательных актов, а также в действующий закон, касающийся организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Ранее этот законопроект был одобрен Госдумой. Закон вводит определение понятия "электронный документ". Кроме того, в соответствии с законом "электронный документ, электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признаются равнозначными документу, подписанному собственноручной подписью в случаях, если иное не установлено федеральными законами".
    Как интересно, получается по сообщению, что э-документ = э-сообщение (подписанное эцп). Наконец то! И "пыль" читать не надо... :))

    ОтветитьУдалить
  6. Наташа, спасибо за подборочку цитат про юрзначимость, помнится мы с тобой довольно долго обсуждали что такое сила и что такое значимость и видимо каждый остался при своём. Напомню свою позицию: значимым может быть процесс, например документооборот, информационный обмен и т.п. а документ может быть юридически сильным.
    С уважением, Сергей Муругов.

    ОтветитьУдалить
  7. Довольно странная точка зрения, что "документ может быть юридически сильным" на конкретном примере Системного проекта... Как по Вашему этот проект обладает "силой" при отсутствии наименования вида документа конкретного органа, наименования коллегиального решения, номера и даты, фактически удостоверяющих то, что стандартом определяется как «Свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления»? :))

    ОтветитьУдалить
  8. "Новорожденный" (но пока не "крещенный") ФЗ уже обсуждался http://rusrim.blogspot.com/2010/07/blog-post_05.html. Многие лета!! :))

    ОтветитьУдалить
  9. Вот цитата с определением электронного документа - пока по последнему проекту закона, но вряд ли Президент будет что-то править :)

    Федеральный закон (проект к 3-му чтению) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»"

    Статья 22

    Внести в Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 31, ст. 3448) следующие изменения:

    1) статью 2 дополнить пунктом 11(1) следующего содержания:
    «11(1): электронный документ – документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах;»;

    3) часть 3 статьи 11 изложить в следующей редакции:
    «3. Электронный документ, электронное сообщение, подписанные электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признаются равнозначными документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если иное не установлено федеральными законами.»;

    ОтветитьУдалить
  10. Напомню свою позицию: значимым может быть процесс, например документооборот, информационный обмен и т.п. а документ может быть юридически сильным. С уважением, Сергей Муругов.

    Рада Вас видеть, Сергей. Надеюсь, когда-нибудь мы дождёмся, чтобы законодатель, наконец, внятно сформулировал, как он сам трактует эти понятия :)

    ОтветитьУдалить
  11. Анонимный>> Но использовать "пыль" в виде всяких там wiki, ecm-journal - явный перебор :)

    Это если бы я выступала в суде или писала учёный труд по юриспруденции. А в рамках дискуссии любой стоящий материал IMHO вполне можно использовать. Если бы люди всегда пользовались только понятиями, закрепленными в законодательстве, вряд ли бы мы далеко ушли от "Русской правды" :)

    Ну а в данном конкретном случае при таком жёстком подходе ничего, кроме ГОСТовского определения, не останется - да и оно не является нормативным...

    ОтветитьУдалить
  12. ...на конкретном примере Системного проекта... Как по Вашему этот проект обладает "силой"

    IMHO даже если бы этот документ был вовсю разукрашен реквизитами, и был одобрен Самим, а не какой-то там комиссией, - он все равно юридической силы не имел бы.

    Дело в том, что "Системный проект" ничего не предписывает и никого ни к чему не обязывает, он не устанавливает и не меняет прав - это просто научно-исследовательская работа, которой комиссией правительства дана положительная оценка :)

    А вот на основе этого документа правительство, вполне возможно, вскоре выпустит другие, уже имеющие юридическую силу документы - постановления, распоряжения и т.д.

    ОтветитьУдалить
  13. Вроде как, по последней информации, Системный проект проходит публичное обсуждение (на памяти такое уже было и с серьезными замечаниями от рецензентов-ученых кругов). Поэтому он "не обвешан регалиями", т.е. пока "бумашечка" :)) А насчет "Русской правды" напрасно... ворья было меньше - руку то отрубали :)

    ОтветитьУдалить
  14. Хотя, из "уст младенца" (пока не крещенного) достаточно Системный проект разместить на официальном портале министерства. Но... не размещают :) Бояться, видно... за руку то

    ОтветитьУдалить
  15. А если "это просто научно-исследовательская работа" тут следует крепко-крепко (до соответствующих надзорных органов) призадуматься над вопросм (смешным таким, вплоть до привлечения): отчет по НИР надлежит оформлять должным образом. На то есть ряд стандартов, которые для чего-то могут быть и необязательными, но только не для строки федерального бюджета. Эх, Русской правды, жаль нет... Но посмотрите-ка насколько реально безграмотны наши госслужащие, прям как "детки", которые вместо "лепета" пытаются "рязгаваривать" по взрослому - по системному...

    ОтветитьУдалить
  16. Вроде как, по последней информации, Системный проект проходит публичное обсуждение...

    Оно получается как бы де-факто, неофициальное - благодаря тому, что есть люди, которые выкладывают тексты в сети. Официального-то варианта на сайте министерства действительно ведь нет :)

    Проект, кстати говоря, творение не госслужащих, а учёных из Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства...

    ОтветитьУдалить
  17. Вот "умора" на официальном сайте министерства разместили все-таки Системный проект http://www.minkomsvjaz.ru/.cmsc/upload/docs/201007/21112552QW.doc Но без указания "юридически значимых :)" атрибутов: наименования вида документа, наименование коллегиального органа, номера, даты (если это НИР, то без указания соответствующих атрибутов). И на фоне этого о какой "юридической силе" приходится говорить? Силе месторасположения "бумажки". Самое смешное это описание (вводная часть), где написано, что утвержден (заголовок), в тексте "одобрен"... Это просто замечательно, что у нас такие "специалисты" - любую их "бумажку" легко и непринужденно квалифицированный спец может оспорить в суде. А сколько простора для применения "пыли"... :))

    ОтветитьУдалить
  18. Хочу заметить, у меня к примеру это уже 3 или 4 вариант Проекта и все между собой отличаются (пусть даже незначительно). Тот что размещён на сайте минкомсвязи совершенно точно отличается от варианта на который СоДИТ заключение давал. Так что это всё не серьёзно, какой именно является последним?

    ОтветитьУдалить
  19. Полагаю, есть все основания сделать официальный запрос данной информации на сайте министерства, что некоторые коллеги уже сделали :). Запросы передали в Департамент по связи с общественностью. Ждем с... Впрочем, вряд ли что ответят... боятся за руку :) Если это НИР, то по шифру можно выйти на строку баланса, от него на конкурс, от него на проведение, участников, предлагаемые стоимости... То есть - полный "караул". Тем не менее, еще раз, коллеги, на примере этой "бумажки" можно делать предварительные выводы о составе и содержании термина (понятия) "юридическая значимость (сила) электронного документа". Да что там электронного - бумажного. Вывод: термин надуман. :))

    ОтветитьУдалить